Në formën e paraqitur, debati shtrohet nëse kemi të bëjmë me një skemë sigurimi apo në fakt me një Partneritet Publik Privat (PPP) apo taksë të radhës. Pyetjes nëse kemi të bëjmë me një skemë efikase sigurimi mund t’i përgjigjemi lehtësisht – Jo! Jo vetëm kaq, por skema e prezantuar nuk ngjason me një skemë sigurimi të mirëfilltë Publikimi së fundmi i një projektligji, i cili ka mbi një dekadë që diskutohet dhe synon të bëjë të detyrueshëm sigurimin e banesave nga ngjarjet e tërmetit, pritet të ngjallë debat.
Ky projektligj sipas relacionit të Ministrisë së Financave, shpallet si fryt i bashkëpunimit të disa institucioneve, si Ministria e Financave, Autoriteti i Mbikëqyrjes Financiare (AMF), Banka Botërore (BB) dhe cilësohet të jetë bazuar mbi modelet e Turqisë, Rumanisë dhe Filipineve.
Detyrimi për sigurim duket sikur nuk është vendosur vetëm për banesat (si dhe seksionet që ndodhen brenda banesave që përdoren si njësi shitje, zyra apo për qëllime të ngjashme), por edhe për subjektet e banesave sociale me qira, përfshirë banesat në proces legalizimi dhe njësitë e vetëqeverisjes vendore, të cilët financojnë primin nga buxheti i tyre: pra në thelb çdo godinë që nuk është biznes i mirëfilltë.
Qytetarët, të cilët nuk do paguajnë, rrezikojnë që t’u ndërpriten shërbimet, si E-albania, Qendra Kombëtare e Biznesit apo dhe shërbimet kadastrale.
Projektligji nuk përcakton sa është niveli i mbulimit që do ofrohet apo primi i sigurimit, që duhet paguar, por parashikon që Autoriteti i Mbikëqyrjes Financiare (AMF) të hartojë kushtet e përgjithshme të policës së sigurimit, nëpërmjet hartimit të rregullores përkatëse, dhe njëkohësisht të japë mendim për nivelin e primit, i cili miratohet me vendim të Këshillit të Ministrave.
Si do të funksionojë skema?
Projektligji i hap rrugën krijimit të një Fondi Kombëtar për Tërmetet, i cili do të financohet kryesisht nga primet e grumbulluara nga publiku, por merr financim dhe nga buxheti i shtetit apo dhe donacione të ndryshme.
Fondi krijohet si person juridik, i organizuar në formën e një shoqërie aksionare, ku Ministria e Financave përfaqëson shtetin si pronar i aksioneve. Në projektligj nuk sanksionohet qartë nëse shteti është aksionar i vetëm i Fondit, apo mund të ketë dhe aksionarë të tjerë privatë.
Fondi do të mbikëqyret nga AMF-ja, në përputhje me legjislacionin në fuqi të sigurimeve. Sikurse është përmendur më sipër, AMF nuk ka vetëm rol mbikëqyrës, pasi përfshihet në mënyrë të drejtpërdrejtë në hartimin e kushteve të përgjithshme të policës së sigurimit dhe për nivelin e primit, që Fondi do të zbatojë për publikun.
Ky parashikim krijon premisa për një konflikt interesi në ushtrimin e detyrave, pasi praktikisht autoriteti rregullator do të mbikëqyrë rezultatet që do të rrjedhin nga përcaktimet teknike, që do të hartohen nga vetë ai.
Duhet theksuar, që procesi i marrjes në sigurim, i përkthyer në kushte të kontratës së tërmetit që do t’i ofrohen publikut, si dhe niveli i primit të sigurimit, praktikisht janë dy shtyllat kryesore, ku mbështetet skema.
Për rrjedhojë, parashikimet e projektligjit e ekspozojnë AMF-në ndaj një rreziku të lartë, më e pakta reputacional, dhe dobësojnë pavarësinë e përgjegjshmërinë e rregullatorit, nëse skema rezulton deficitare dhe dështon në mbulimin e detyrimeve teknike, që mund të burojnë në të ardhmen.
Si shoqëri aksionare, organet e Fondit janë Asambleja e Përgjithshme, Bordi Drejtues me 5 anëtarë dhe Drejtori Ekzekutiv, mbështetur nga një administratë teknike.
Fondi ka të drejtë të delegojë administrimin operacional tek një Operator Teknik Ndërkombëtar, pas plotësimit të disa kritereve, që përcaktohen në projektligj, ku procedura e përzgjedhjes, kriteret dhe tarifa përcaktohen me Vendim të Këshillit të Ministrave.
Gjithashtu, Fondi duhet të krijojë një regjistër apo bazë të dhënash për qëllim grumbullimi dhe ruajtje të informacioneve dhe të dhënave të nevojshme për ofrimin e sigurimit të detyrueshëm nga tërmetet.
Fondi mund të delegojë praktikisht pjesën më të madhe të veprimtarisë teknike tek një operator kombëtar ose ndërkombëtar, si mbledhja e primit, vlerësimi i dëmeve apo ndërmjetësimi për risigurim, ku përsëri Këshilli i Ministrave përcakton agjentin e shitjeve, komisionet përkatëse dhe procedurën për shitjen e policave të sigurimit të detyrueshëm nga tërmetet, edhe pse këto polica praktikisht gjenerohen përmes sistemit e-Albania.
Projektligji në këtë drejtim nuk vendos kushte të nevojshme dhe strikte, sidomos për shëndetin financiar apo përvojës së operatorit privat, të cilit mund t’i delegohet administrimi i fondit, përveç mbajtjes së një treguesi kapitali mbi një normë të caktuar.
Buxheti për veprimtarinë e Fondit Kombëtar për Tërmetet mbulohet nga buxheti i shtetit, deri në momentin kur Fondi Kombëtar për Tërmetet të ketë të ardhura të mjaftueshme për vijimësinë e skemës.
Dhe në fund, Fondi transferon mjete financiare pranë fondit të rindërtimit, i cili krijohet me ligj të veçantë e rregullon rindërtimin nga pasojat e tërmetit, duke shtuar paqartësitë që lidhen me administrimin e skemës dhe mbrojtjen nga keqpërdorimi.
Në formën e paraqitur, debati shtrohet nëse kemi të bëjmë me një skemë sigurimi apo në fakt me një Partneritet Publik Privat (PPP) apo taksë të radhës. Por para se të konkludohet për këtë debat, vlen të bëhet një analizë e përgjithshme e projektligjit dhe rrethanave që mbështesin një nismë të tillë.
A është e justifikuar një nismë e tillë?
Shqipëria konsiderohet si vend që preket nga ngjarje me natyrë katastrofe me pasoja të kosiderueshme. Konkretisht, tërmeti i Durrësit, i magnitudës 6.4 Richter, vlerësohet të ketë shkaktuar dëme në afro 11 bashki, përfshi dy më të mëdhatë, Tiranën dhe Durrësin, duke prekur mbi 200,000 njerëz.
Dëmet arritën nivelin e 7.5% të Prodhimit të Brendshëm Bruto ( PBB) së vitit 2018 dhe afro 610 milionë USD ishin vetëm nevojat afatshkurtra të rimëkëmbjes ose 51% të totalit të dëmit të shkaktuar. Ndikimi i tërmetit u vlerësua në 1.1 miliardë dollarë, ku 945 milionë USD ishin vetëm pasuri fizike të shkatërruara, ku sektori banesave zinte pjesën dërrmuese me 75% të totalit [1]..
Banka Botërore vlerëson që deficiti vjetor mesatar për mbrojtjen ndaj katastrofave në Shqipëri, i tejkalon 130 milionë dollarë dhe një ngjarje si ajo e Durrësit tejkaloi mbi 8 herë fondin e destinuar për këto raste emergjencash.
Në fakt sipas AIR [2], një tërmet i ngjashëm si ai i Durrësit – pra periudhë rikthimi 100 vjet, ka potencialin të shkaktojë dëme që tejkalojnë vlerën 2 miliardë dollarë.
Por, Shqipëria ka disa zona tektonike, të cilat mund të shkaktojnë tërmete të ngjashme dhe duke shtuar dhe faktin, që aktiviteti ekonomik ka përqendrim më të madh në disa qytete të vendit, sipas Bankës Botërore vlerësohet që 75% e aseteve të dëmtuara në këto zona, kërkon mbi 10 vjet të zëvendësohet, ndërsa në rang vendi mbi 8 vjet.
Kjo është vetëm një panoramë e përgjithshme e ndikimit, që një ngjarje e ngjashme ka në Shqipëri, ku vendi ynë jo vetëm që klasifikohet në mesin e vendeve me risk të lartë sizmik, por ngjarja e Durrësit dëshmoi se ka një mungesë të theksuar të kapaciteteve logjistike dhe financiare, sidomos në drejtim të angazhimit efikas të fondeve pas katastrofave të këtyre përmasave.
Konkretisht, mekanizmat që u përdorën pas ngjarjes së sipër përmendur ishin kryesisht rialokime buxheti, huamarrje apo donacione nga partnerë të huaj dhe nga qytetarët në shenjë solidariteti.
Pra, është mëse e natyrshme, që vendi duhet të ketë një strategji të qartë dhe të mirëstrukturuar për t’u përballur me pasojat ekonomike që burojnë nga katastrofat, veçanërisht tërmetet, apo të ndërtojë forma efikase financimi për të përballuar një pjesë të pasojave që këto ngjarje shkaktojnë.
Përqasja
Është mëse e natyrshme, që vendi duhet të ketë një strategji të qartë dhe të mirëstrukturuar për t’u përballur me pasojat ekonomike që burojnë nga katastrofat, veçanërisht tërmetet, apo të ndërtojë forma efikase financimi për të përballuar një pjesë të pasojave që këto ngjarje shkaktojnë
A duhet që nisma të tilla të promovohen nga Qeveritë?
Kërkimi shkencor dhe përvoja botërore konvergojnë në parimin që për të absorbuar rreziqe të mëdha katastrofash, ato duhet të ndahen midis individëve, korporatave, tregut vendas të sigurimeve, industrisë globale të risigurimeve dhe tregjeve të kapitalit.
Teorikisht, qeveritë duhet dhe mund të mbajnë rreziqet e katastrofës, nëse kanë një portofol të madh të aktiveve dhe mund ti shpërndajnë humbjet mbi një popullsi të madhe .
Në vendet në zhvillim, ku mungojnë tregjet eficiente të sigurimeve dhe risigurimeve, qeveritë marrin një rol më aktiv si marrës rreziku, por nëse përmbushen disa parakushte, si në vijim.
(i) nuk janë të ekspozuara ndaj rreziqeve të larta të katastrofave;
(ii) nuk e kanë aktivitetin ekonomik apo infrastrukturën kryesore të përqendruar në pak zona të ekspozuara;
(iii) nuk kanë kufizime në të ardhurat tatimore, apo nivelet e kursimit, kanë tregje financiare të zhvilluara dhe nuk kanë nivele të larta borxhi me akses të kufizuar në financimet e jashtme [4]..
Për vendet në zhvillim, rreziqet e mëdha të katastrofave këshillohet të transferohen tek tregjet e risigurimit dhe ato të kapitalit.
Shqipëria është vend tipik që nuk i përmbush parakushtet e përmendura më sipër. Aktiviteti ekonomik dhe popullsia urbane është e përqendruar në jo më shumë se dy-tre qytete të mëdha; ekspozimi ndaj katastrofave konsiderohet relativisht i lartë dhe situata me tregjet dhe konsolidimin fiskal po ashtu është jo e mirë.
Për rrjedhojë është praktikisht e pamundur që shteti ynë të mbajë këto rreziqe i vetëm, duke vepruar si shoqëri sigurimi, pavarësisht faktit, që mund të përdorë mekanizmat e risigurimit.
A ofron projektligji parakushtet për një skemë efikase sigurimi të rrezikut të katastrofave, në rastin konkret tërmetit?
Për të dalë në një konkluzion të saktë, nëse një skemë e tillë është e qëndrueshme në kushtet e Shqipërisë, duhet që, minimalisht të ketë një vlerësim sasior të ekspozimeve dhe ndikimit të tërmeteve me ashpërsi të ndryshme, sipas zonave sizmike, përqendrimit të aktiveve ekonomike në këto zona dhe godinave të banimit që nuk plotësojnë kriteret inxhinierike për t’u siguruar.
Në të kundërt, skema e zbatuar nuk mund të quhet skemë sigurimi, pasi nuk ndjek parimet mbi të cilat bazohen sigurimet.
Disa pyetje që shtrohen në këtë fazë konsultimi janë:
-A ka Shqipëria mjaftueshëm objekte, të cilat plotësojnë standardet për t’u siguruar, në mënyrë që të krijohet një skemë shtetërore, e cila ka mjaftueshëm ekonomi shkalle?
-A është e mundur që kjo skemë të rezultojë në një prim sigurimi ekonomikisht të përballueshëm, duke ofruar njëkohësisht mbulime të mjaftueshme për aderuesit e saj?
-A ka pasur një konsultim me tregun e sigurimeve, nisur nga eksperienca në mbi tre dekada në vlerësimin dhe tarifimin e rrezikut të tërmetit?
Mungesa së paku e një analize të tillë, ngre pikëpyetje serioze mbi eficiencën dhe qendrueshmërinë afatgjatë të skemës.
Një tjetër element, që projektligji nuk e prek, është se çfarë do ndodhë me policat vullnetare të sigurimit nga tërmeti si dhe sigurimet e kolateralit të bankave private, që përbëjnë dhe shumicën e ofertës për këtë lloj sigurimi? A do të përjashtohen apo inkuadrohen nga ky sigurim i ri i detyrueshëm?
Projektligji nuk jep asnjë mekanizëm për administrimin e kësaj situate, duke krijuar potencial për tkurrje të tregut aktual të sigurimeve, apo nxjerrjes jashtë loje të një rrjeti ekzistues ndërmjetësish financiarë, që operojnë me licenca për këtë lloj aktiviteti ndërmjetësimi.
Një pyetje tjetër që lind natyrshëm është: sa do të jetë kapitali që do të ketë shoqëria e re shtetërore e krijuar dhe deri në çfarë mase shteti shqiptar do të angazhojë kapitale në këtë sipërmarrje të re, gjithmonë nëse kemi të bëjmë me një kompani që krijohet me përgjegjësi të kufizuar sikurse e përcakton projektligji.
Kjo, për faktin se legjislacioni në fuqi i sigurimeve ka kërkesa dhe kufizime specifike, për sa i takon nivelit të mbajtjes së riskut dhe blerjes së kapitalit në tregjet ndërkombëtare të risigurimit.
Këto janë vetëm disa nga pyetjet kryesore, por që mund të kenë ndikim serioz jo vetëm në tregun e sigurimeve, por në tërësi në tregun financiar, e që projektligji i lë të pasqaruara.
Që të kemi një skemë efikase, minimalisht do të duhej që skema të synonte zvogëlimin e barrës financiare të shtetit për tërmetet, sidomos në procesin e rindërtimit apo dhe të ulte nivelin e taksave që mund t’i ngarkohen qytetarëve për të përballuar kostot e ardhshme të tërmetit.
A është realizuar një gjë e tillë?
Jo, pasi në rastin konkret ndodh e kundërta, skema financohet nga buxheti i shtetit dhe nuk dihet sa është fatura e mbajtjes së një skeme të tillë.
Nga ajo që paraqitet në projektligj jemi para një strukture administrate me kosto të larta dhe në mungesë të një relacioni teknik për faturën e këtij ligji dhe masën e mbështetjes nga buxheti, është e pamundur të vlerësohet.
E ndërthurur dhe me paqartësitë apo pyetjet e ngritura më sipër, mund të thuhet që mungojnë parakushtet për një skemë eficiente. Përkundrazi, skema rrezikon të krijojë kosto të shtuara jo vetëm për individët, por dhe për tregun financiar.
Skema të ngjashme në vendet që i zbatojnë ato, si për shembull Turqi dhe Rumani, e përdorin sigurimin si një mekanizëm incentive për të rritur nivelin e cilësisë së ndërtimit të godinave dhe e shprehin qartë këtë filozofi. Në rastin konkret, duke mos i përjashtuar këto rreziqe, projektligji krijon premisa për një proces të marrjes në sigurim të ‘relaksuar’.
Thënë thjesht, në kushte normale objektet, që nuk plotësojnë kriteret inxhinierike janë të pasigurueshme, pasi një tjetër element i rëndësishëm apo funksion që sigurimi kryen është disiplinimi që imponon në drejtim të administrimit të rrezikut, që do të thotë, sigurimet në rastin konkret duhet të përdoren si nisma për rritjen e cilësisë inxhinierike apo sjelljes së një objekti në kushtet kur sigurimi i tij bëhet i mundshëm, falë rritjes së standardeve të sigurisë. Shmangia e këtij elementi të rëndësishëm, thjesht e devijon skemën nga thelbi i sigurimit.
Pra, pyetjes nëse kemi të bëjmë me një skemë efikase sigurimi mund t’i përgjigjemi lehtësisht – Jo!
Jo vetëm kaq, por skema e prezantuar nuk ngjason me një skemë sigurimi të mirëfilltë dhe kjo për disa arsye të thjeshta, të cilat po i paraqesim më poshtë.
Në këndvështrimin e krijimit të një skeme sigurimi, projekti çalon në disa faza të rëndësishme, që e largojnë konceptualisht nga një skemë sigurimi e mirëfilltë, të cilat po i shtjellojmë si më poshtë:
Së pari, sikurse u prek më sipër, projektligji nuk përjashton nga sigurimi godinat që nuk përmbushin kriteret teknike, apo që janë modifikuar e paraqesin rrezik të shtuar. Minimalisht po të ishte referuar modeli turk, sikurse është thënë në relacionin shpjegues, këto detaje nuk duhet të ishin anashkaluar.
Në rastin konkret skema do të ekspozohet ndjeshëm ndaj përzgjedhjes së gabuar, element thelbësor në procesin e vlerësimit të rrezikut gjatë procesit të marrjes në sigurim; thënë thjesht, rreziqet ose objektet e ekspozuara ndaj dëmeve mbi mesatare dhe rrezikut të shtuar do të kenë mundësinë të sigurohen me tarifa standarde.
Konkretisht, skema do përballet me dëme mbi mesatare, të cilat praktikisht nuk ka se si të përllogariten në strukturën e primit, pasi në të kundërt primi do të ishte ekonomikisht i papërballueshëm. Për rrjedhojë skema rrezikon të pësojë humbje të theksuara, e për rrjedhojë në rast katastrofe do të jetë deficitare për mbulimin e nevojave.
Mjaftojnë vetëm këto parime themelore, që projektligji i anashkalon, për të dalë në konkluzionin se nuk jemi para rastit të një skeme tipike sigurimi, dhe jo vetëm kaq, pasi në afatgjatë primet dhe rezervat e krijuara rrezikojnë të tejkalohen nga ngjarjet e pritshme, duke qenë se nuk dihet numri i saktë i objekteve që janë jashtë standardeve inxhinierike, e që do të përfshihen në këtë skemë.
Pavarësisht, se një pjesë e këtyre elementëve mund të adresohen në kushtet e kontratave apo në udhëzime të mëvonshme, praktika ndërkombëtare e do, që minimumi i parimeve teknike, të jetë i mirëformuluar në ligj, në mënyrë që të mos ketë vend për keqpërdorim apo keq administrim të skemës, pasi ndikimi negativ në publik do të kishte kosto tepër të larta.
Por si mund ta cilësojmë skemën e paraqitur?
Neni 14 i projektligjit sanksionon që Fondi transferon pagesa për fondin e rindërtimit. Kjo është një klauzolë e paqartë, që krijon më tepër pasiguri në administrimin e procesit të dëmshpërblimit.
Nëse do të kishim një skemë të mirëfilltë sigurimi, ku individët janë pajisur me polica sigurimi, nuk ka vend për procedura administrative të ndërlikuara apo krijimin e një fondi të ri, i cili përthith pagesat nga një fond ekzistues. Thjesht, si në rastin e një marrëdhënie civilo-juridike, individi dëmshpërblehet në kohë dhe për shumën e mbulimit për të cilën ka blerë sigurim. Kjo skemë përafrohet me marrëdhënien që ka tatimpaguesi me shtetin shqiptar, të cilit i paguan një taksë, por nuk ka të garantuar shërbimin.
Pyetjet e reja, që ngrihen është, cili është roli konkret i fondit të rindërtimit në këtë mekanizëm të ri të krijuar dhe përse duhet një skemë sigurimi, kur do të jetë përsëri fondi i rindërtimit që do administrojë pagesat?
Praktikisht në formën që prezantohet, Fondi siguron të gjithë popullsinë e godinave dhe si rregull të gjithë zotëruesit e këtyre pronave janë të pajisur me polica sigurimi. Në një skenar ideal, të gjithë dëmshpërblehen nga Fondi dhe nuk ka asnjë arsye përse të kemi një fond rindërtimi.
Por, për të gjitha arsyet e listuara më sipër, nuk jemi para një skeme të mirëfilltë sigurimi, pasi është praktikisht e pamundur të sigurohen të gjitha objektet që ekzistojnë në territorin e vendit, pasi një pjesë e mirë nuk do të përmbushnin kriteret teknike.
Në fakt kemi të bëjmë me një taksë të re të radhës që po e quajmë taksë solidariteti, e cila thjesht do të grumbullojë para për të financuar fondin e rindërtimit deri në ngjarjen e ardhshme.
I vetmi ndryshim është se në rastin konkret qytetarët i paguajnë taksat e tyre në avancë.
Mbase do të ishte më efikase që kjo taksë të mblidhej më thjeshtë, si të gjitha taksat e tjera me destinacion, pa shpenzime të paarsyeshme dhe pa ndërtuar struktura komplekse që do të financohen me para publike dhe ku në ligj të vedoset strikt objekti i përdorimit të saj (për të mos përsëritur rastin e taksës Majko për rrugën e kombit).
Taksë apo skemë
Nuk jemi para një skeme të mirëfilltë sigurimi, pasi është praktikisht e pamundur të sigurohen të gjitha objektet që ekzistojnë në territorin e vendit, pasi një pjesë e mirë nuk do të përmbushnin kriteret teknike. Në fakt kemi të bëjmë me një taksë të re të radhës që po e quajmë taksë solidariteti, e cila thjesht do të grumbullojë para për të financuar fondin e rindërtimit deri në ngjarjen e ardhshme.
Diskutimi në fakt të çon në një tjetër dimension. Përveçse një taksë e radhës duket sikur jemi përpara një tjetër skeme PPP për administrimin e kësaj mase parash që do të grumbullohet në vite?
Shpresojmë që konsultimi publik të rezultojë efikas dhe të adresojë problemet që kjo skemë paraqet, ose të paktën të bëjë transparencë mbi kriteret teknike ku do të mbështetet skema, si nivelet e mbulimit, metodologjia e përllogaritjes së primit apo dhe kostot për taksapaguesit që ky projekt mbart.
Kjo për faktin se në asnjë rrethanë një skemë e tillë ashtu si ajo është menduar e paraqitur në projektligj nuk pritet të zgjidhë problemin e kompensimit financiar për pasojat e tërmeteve.
Më së shumti duket se kemi të bëjmë me një taksë të re dhe një skemë PPP-je, ndërkohë që ajo që vlen të kuptohet dhe që projektligji nuk i jep përgjigje është se cilat janë kostot shtesë që do kenë taksapaguesit shqiptarë për këtë sipërmarrje të radhës.
Disa pyetje që shtrohen në këtë fazë konsultimi janë:
-A ka Shqipëria mjaftueshëm objekte, të cilat plotësojnë standardet për t’u siguruar, në mënyrë që të krijohet një skemë shtetërore, e cila ka mjaftueshëm ekonomi shkalle?
-A është e mundur që kjo skemë të rezultojë në një prim sigurimi ekonomikisht të përballueshëm, duke ofruar njëkohësisht mbulime të mjaftueshme për aderuesit e saj?
-A ka pasur një konsultim me tregun e sigurimeve, nisur nga eksperienca në mbi tre dekada në vlerësimin dhe tarifimin e rrezikut të tërmetit?